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熱點 | 直供：天然氣市場化改革的現(xiàn)實選擇

3月16日，國家發(fā)改委發(fā)布《中央定價目錄》（下稱《目錄》）。這個將于今年5月1日起施行的《目錄》不僅取消了天然氣門站價政府定價，還減少了天然氣產(chǎn)業(yè)里的其他政府定價項目。與此同時，隨著去年底國家管網(wǎng)公司的成立，“放開兩頭、管住中間”的思路正在鋪開，天然氣價格市場化改革的信號強烈而明晰，包括城燃企業(yè)在內(nèi)的天然氣行業(yè)必須做好天然氣價格全面市場化的準備，厚積厚發(fā)的天然氣體制改革必將給我國的天然氣產(chǎn)業(yè)帶來深刻改變。從這個層面上說，作為上游企業(yè)和下游客戶直接交易的天然氣直供，其意義已超越降價本身，市場化改革的方向才是直供真正的價值所在。

何為“天然氣直供”？就是用戶直接向上游天然氣供應(yīng)商購買天然氣用于生產(chǎn)或消費，不再轉(zhuǎn)售。就字面意思來說，“天然氣直供”最早見于2012年3月國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于規(guī)范城市管道天然氣和省內(nèi)天然氣運輸價格管理的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》提出：“鼓勵上游生產(chǎn)企業(yè)對城市燃氣公司和大用戶直供”。其實，就實踐層面，天然氣直供出現(xiàn)的更早。亦即2004年西氣東輸天然氣管線投運之初，國家就在其沿線規(guī)劃了10個燃氣發(fā)電廠，成為國內(nèi)首批天然氣“直供用戶”。

 

近年來，隨著天然氣市場規(guī)模的擴大，天然氣直供的話題再度升溫。2017年6月，國家發(fā)改委、國家能源局等13部委出臺《加快推進天然氣利用的意見》（以下簡稱《意見》），明確“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”，用戶可自主選擇資源方以及供氣路徑，減少中間環(huán)節(jié)，降低用氣成本。在天然氣市場化改革的大背景下，降低天然氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的成本無疑是擴大天然氣利用、降低實體經(jīng)濟用氣成本的重要途徑。

 

為響應(yīng)國家直供政策，從省級政府到地市層面多地相繼出臺了一系列實施辦法。下游用戶因上游企業(yè)提供直供天然氣而大幅降低用氣成本的報道屢見不鮮。如，去年底開始，中石油山東銷售公司對淄博金晶玻璃有限公司實施直供，企業(yè)用氣成本每方降低8.9%，年預(yù)計可降低用氣成本5700余萬元。明確、有效的降價，凸顯了天然氣相對于其他替代能源的經(jīng)濟性，天然氣直供成為企業(yè)用戶繼直購電之后新的市場期待和推進天然氣價格市場化的新動力。

 

“東邊日出西邊雨”。在天然氣直供釋放市場紅利的同時，直供與國家相關(guān)政策沖突、侵犯城燃企業(yè)利益的呼聲同樣不絕于耳。概括起來主要是兩點：一是直供政策與城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)相沖突；二是直供政策剝離了大用戶，減少了交叉補貼，造成新的經(jīng)營困難。

 

是耶非耶？

直供促進天然氣市場實現(xiàn)帕累托最優(yōu)

 

原建設(shè)部有關(guān)規(guī)定明確：城燃企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)是指在特許經(jīng)營期限內(nèi)獨家在特許經(jīng)營區(qū)域范圍內(nèi)運營、維護市政管道燃氣設(shè)施、以管道輸送形式向用戶供應(yīng)燃氣，提供相關(guān)管道燃氣設(shè)施的搶修搶險業(yè)務(wù)等并收取費用的權(quán)利；享有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃氣業(yè)務(wù)獨家經(jīng)營的權(quán)利，擁有特許經(jīng)營權(quán)范圍內(nèi)的管道燃氣的投資、發(fā)展權(quán)利。

 

不難看出，特許經(jīng)營權(quán)的核心特點是：一定區(qū)域，一定時限，獨家享有投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)，排他性、唯一性、壟斷性。自然，在特許經(jīng)營范圍內(nèi)，實行直供的確與特許經(jīng)營權(quán)相沖突。在特許經(jīng)營范圍之外實行直供的情況基本不存在，特許經(jīng)營范圍的界定已是“普天之下莫非王土”，所謂新增工業(yè)園區(qū)則更是鳳毛麟角。

 

天然氣直供與特許經(jīng)營權(quán)有沖突是事實，那么直供是不是就一定損害城燃企業(yè)的利益呢？讓我們來看經(jīng)濟學(xué)上常見的兩個孿生概念：帕累托最優(yōu)和帕累托改進。前者是指資源分配的一種理想狀態(tài)，即假定固有的一群人和可分配的資源，從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，也不可能再使某些人的處境變好。后者是指假定固有的一群人和可分配的資源，如果從一種分配狀態(tài)到另一種狀態(tài)的變化中，在沒有使任何人境況變壞的前提下，使得至少一個人變得更好。帕累托最優(yōu)就是不可能再有更多的帕累托改進的余地，是資源分配中的“理想王國”，帕累托改進是達到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。

 

的確，政府特許經(jīng)營權(quán)具有唯一性、排他性，靜態(tài)地看，直供確實是瓜分了城燃企業(yè)的“蛋糕”，減少了經(jīng)濟收益。可如果是通過直供把蛋糕做大了再分呢？或者是增加了分奶酪的機會呢？在電力體制改革中，大用戶直購電得以順利推進的一個很重要原因就是實現(xiàn)了包括電網(wǎng)企業(yè)在內(nèi)的多贏的局面，不是簡單的“分蛋糕”而是“做大蛋糕”，依靠增量改進等漸進式的辦法，實現(xiàn)甚至增大各市場主體的欲望滿足。

 

分析直供訴求，不能滿足新增用量者有之，城燃企業(yè)管道覆蓋不到（在特許經(jīng)營區(qū)域內(nèi)）者亦有之，在現(xiàn)有政策下，直供能夠滿足用戶的需要，則上游企業(yè)、下游用戶都獲得了更好的境況，城燃企業(yè)境況亦沒有變壞，倘若在直供過程中，城燃企業(yè)提供了管輸服務(wù)或者參股建設(shè)了新的管道而增加收益，其自身的境況自然會變得更好。豈不是典型的帕累托改進案例？實踐證明，天然氣直供可以是促進天然氣市場實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的一種路徑，直供用戶和城燃企業(yè)之間不是零和博弈，而是可以變成一場多贏的合作。改革政府特許經(jīng)營權(quán)制度不是簡單地對制度進行廢止，而是堅持目標導(dǎo)向，充分考量城燃企業(yè)和直供的關(guān)系，穩(wěn)步推進。

 

再者，特許經(jīng)營權(quán)制度是近20年前政府為發(fā)展城市燃氣而推出的一項舉措，在發(fā)展城市燃氣、加快城市燃氣設(shè)施建設(shè)的過程中，起到了積極作用。但隨著天然氣體制改革的推進和城市化水平的提高，已不能滿足各類用戶釋放出的用氣需求。如果說特許經(jīng)營權(quán)制度初期是政府給予城燃企業(yè)的一種保障性制度安排的話，那么今天已經(jīng)成為城燃企業(yè)經(jīng)營發(fā)展的路徑依賴，而且這一制度本身就有規(guī)定期限，是一種過渡性安排，特別是在全面深化改革的新形勢下，這一制度已成為建立天然氣價格市場化機制的桎梏，必須進行改革。

 

改革必然涉及利益調(diào)整。天然氣直供不過就是天然氣產(chǎn)業(yè)鏈不同環(huán)節(jié)企業(yè)之間利益的一次調(diào)整和再分配。推進特許經(jīng)營制度改革:

 

一是建立過渡期制度，并做好與特許經(jīng)營協(xié)議規(guī)定期限的銜接，過渡期內(nèi)城燃企業(yè)享有燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的投資權(quán)、建設(shè)權(quán)、經(jīng)營權(quán)。

 

二是培育新的市場主體和經(jīng)營業(yè)態(tài)。支持其他社會資本進入城燃市場，增強市場活力。

 

三是實行兜底政策，對城燃企業(yè)因特許經(jīng)營權(quán)制度改革產(chǎn)生的擱淺成本兜底，逐步通過市場化手段進行分擔(dān)。對民生用氣兜底，確保居民用氣安全穩(wěn)定，讓改革的力度與社會的可承受度相適應(yīng)。

 

取消交叉補貼是天然氣體制改革必然結(jié)果

 

交叉補貼本來是一種常見的營銷行為，但因為是由政府的管制所導(dǎo)致，于是壟斷行業(yè)的交叉補貼成為一個經(jīng)濟性、社會性兼具的問題。并非天然氣行業(yè)獨有，電力行業(yè)同樣存在，更不是我國的特色，在許多行業(yè)的發(fā)展初期，世界各國大都存在過交叉補貼。

 

何謂交叉補貼？簡言之就是同一種商品因定價不同造成的一部分用戶對另外一部分用戶的補貼。交叉補貼對城燃企業(yè)來說是指工商業(yè)對居民用戶的補貼，即城燃企業(yè)用非居民用戶氣價格來補貼居民用氣的價格。表面上看是城燃企業(yè)用非居民用戶氣價來補貼居民用氣，實質(zhì)上是政府在對居民用氣進行補貼。

 

天然氣的交叉補貼成因很簡單。即居民用氣點分散、終端多、單位用氣量低，運行成本高于工商業(yè)用戶，但銷售價格卻低，而在我國現(xiàn)行的天然氣價格體制中，為保障民生用氣和社會穩(wěn)定，居民用氣價格一直受到政府管制，無法反映實際成本，造成價格倒掛，只能用非居民用戶氣價來補貼居民用氣的價格。

 

從表面上看，交叉補貼保護了弱勢群體，體現(xiàn)了公平。但實際上用氣量大的居民（常常是擁有財富較多的）卻獲得了更多的補貼，難言公平。同時，居民少繳氣費、工商業(yè)多繳等額氣費，乍看是財富轉(zhuǎn)移問題，實質(zhì)上卻是社會福利的凈流失，因為由此造成的社會損失遠遠大于收益，既不公平也沒有效率。在這個過程中，政府保障民生用氣的初心并沒有如期實現(xiàn)，甚至民眾并不清楚政府對氣價進行了補貼（這是暗補的通病），對部分該補貼居民的“最恵”變成了對所有居民的“普惠”。

 

對城燃企業(yè)來說，交叉補貼并沒有帶來直接的經(jīng)濟利益，相反，由于交叉補貼的存在，在向上游購氣時，因為獲批復(fù)居民氣量不足以滿足下游居民用氣需求，城燃企業(yè)只能把高于居民氣量價格的非居民指標用于居民氣量銷售，導(dǎo)致城燃企業(yè)交叉補貼擴大（這一現(xiàn)象在采暖季相對明顯）。這個過程，利弊并存，沒有完全的贏家。

 

交叉補貼讓城燃企業(yè)站在了一個超越企業(yè)本身的制高點上，因而也就成了向政府討價還價的貌似永遠適合的理由。城燃企業(yè)的理由有其合理性。一則居民供氣成本高，尤其是在巡檢、維修、搶險、調(diào)峰等方面投入的成本遠遠大于工商業(yè)用戶，二則和國外相比，國內(nèi)居民用氣價格普遍不及國外一半，除了國內(nèi)一二線城市，大多數(shù)城市燃氣企業(yè)都沒有達到盈虧平衡點。在“為政府承擔(dān)民生用氣保障”，甚至“補貼居民用氣造成的虧損”之類的說詞面前，政府似乎必須為城燃企業(yè)的交叉補貼進行“補貼”。

 

交叉補貼既難以清晰測算，又造成社會福利的凈流失。實事求是地說，因為城燃企業(yè)承擔(dān)了本該是政府承擔(dān)的民生用氣保障責(zé)任，所以監(jiān)管措施上，政府常常有意無意地表現(xiàn)出科爾奈所謂的“父愛主義”的傾向，致使監(jiān)管缺失。例如長期被詬病的城市燃氣每戶的“工程安裝費”問題，我國的城市燃氣管網(wǎng)總長度早已從“十五”末的17.7萬公里提高到“十二五”末的60多萬公里，到今年底更會有巨量的增加。

 

與城燃管網(wǎng)密度提高、用戶數(shù)量增加、單位運維成本降低相對應(yīng)的，應(yīng)該是城燃企業(yè)管網(wǎng)建設(shè)費用的大幅度攤薄，但由于“工程安裝費”的定價權(quán)在地方政府，面對“為政府承擔(dān)民生用氣保障”的城燃企業(yè)，這筆費用的降低，便是難乎其難。當(dāng)前遠超實際成本的全國平均高達2670元/戶的安裝費用已是巋然不動。既然交叉補貼關(guān)系企業(yè)盈虧，那么交叉補貼的數(shù)字是多少，規(guī)模有多大？而這些數(shù)字卻難以得知。

 

從根本上說，交叉補貼是一種“肉爛在鍋里”的非計劃非市場的糊涂賬，而要形成市場化的價格機制，必須厘清交叉補貼的規(guī)模與數(shù)量，既然算不清，也無法算清，最好的辦法就是逐步取消。如果說直供促進天然氣價格市場化機制的形成，無疑交叉補貼便是一種阻礙。隨著天然氣體制改革的推進，取消城燃企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)和價格上的交叉補貼是改革的必然結(jié)果。

 

事實上，交叉補貼在城燃企業(yè)利潤中的份額普遍下降。2019年我國全社會天然氣的表觀消費量3067億立方米，居民用氣占比僅為13%。有統(tǒng)計表明，隨著天然氣價格改革的推進，全國多數(shù)地區(qū)天然氣居民用氣價格基本實現(xiàn)了與工業(yè)用氣價格的并軌，氣價總體水平降低。以山東兩地市2019年數(shù)據(jù)為例。上游氣源方在山東地區(qū)夏季平均供氣價格為2.2元左右，居民用氣價格為2.02元/立方米；冬季平均供氣價格在2.4元左右，居民用氣價格為2.02元/立方米。濟南一檔居民用氣3.3元/立方米，二檔氣3.8元/立方米，三檔氣4.8元/立方米。青島一檔居民用氣3.25元/立方米，二檔氣3.83元/立方米，三檔氣4.7元/立方米。門站價和終端銷售價的價差固然無法全部覆蓋成本，但至少可以看到價格的倒掛已遠不像城燃企業(yè)反映的那樣突出，交叉補貼在城燃企業(yè)利潤中的份額下降較大。交叉補貼在發(fā)展城市燃氣、加快城市燃氣設(shè)施建設(shè)的過程中，起到了積極作用。

 

但從長遠看，交叉補貼掩蓋了天然氣的商品屬性，消弭了市場信號，抑制了企業(yè)的競爭活力，加劇了企業(yè)的政策依賴，已成為推進天然氣體制改革特別是價格市場化改革的阻礙，減少乃至取消交叉補貼將是改革的一個必然結(jié)果。曾有機構(gòu)測算，隨著居民生活水平的提高，即便是將居民用氣全部市場化，用氣支出占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的提高幅度也完全在可承受范圍。若如此，交叉補貼便可不復(fù)存在，工商業(yè)用氣價格自然下降，全社會氣價水平整體降低。

 

最近公布的《中央定價目錄》，已釋放出強烈而豐富的天然氣價格全面市場化信息。隨著“具備競爭條件省份天然氣的門站價格由市場形成”，城燃行業(yè)將不可避免地迎來新一輪整合。借鑒電改中輸配電價形成機制，測算厘清交叉補貼；避免交叉補貼規(guī)模增大，降低工商業(yè)氣價負擔(dān)，不應(yīng)再降低居民氣價；調(diào)整階梯氣價一級氣量，提高居民氣價水平；通過提高居民最低生活保障、變暗補為明補等方式，建立完善保障天然氣普遍服務(wù)制度，確保低收入人群的基本生活應(yīng)用氣。凡此種種，與交叉補貼取消相伴生的注定是城燃企業(yè)盈利模式、發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型重塑。

 

堅定不移推進天然氣直供

 

當(dāng)前，我國已經(jīng)進入全面深化改革的歷史時期。深水區(qū)的改革，需要做好“摸著石頭過河”與頂層設(shè)計的結(jié)合，更需要增強工作的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。氣價改革牽一發(fā)而動全身，把推進天然氣直供作為加快天然氣價格市場化形成機制的重要環(huán)節(jié)，從一隅之試驗，求全局之題解。這既是認識論的一個過程，也是實踐論的最后歸宿。把在一時一地、一行業(yè)一領(lǐng)域所獲得的經(jīng)驗，再付諸更廣的實踐，實現(xiàn)更大的價值，發(fā)揮頂層設(shè)計的決定性作用，彰顯頂層設(shè)計的全局意義。

 

 首先，要秉持漸進式改革的理念，做到“小步快跑不停步”。

降低終端氣價是一個系統(tǒng)工程，在上游市場未放開、中間管網(wǎng)開放不夠的情勢下，通過 “直供”大面積降低氣價，難度很大，但仍然是目前在天然氣價格改革中容易打開的缺口，既有降價的現(xiàn)實作用，也有倒逼改革的長遠價值。直供的意義超過了降價本身，必須堅定市場化方向，讓直供成為城燃企業(yè)走向市場化道路的新契機。

 

其次，應(yīng)增強系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。

天然氣直供絕不僅僅是上下游企業(yè)之間的商業(yè)交易，其中既關(guān)系到國際能源合作，也聯(lián)系著千家萬戶的鍋臺灶頭，直接影響著城燃企業(yè)的利益和天然氣管網(wǎng)的安全有效運行，茲事體大。一個《意見》的出臺，涉及13個中央部門，足見天然氣在經(jīng)濟社會中的位置和影響之重、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)之緊密。必須強化改革的系統(tǒng)性，做到整體考量，把逐步打破上游市場的壟斷、加強勘探開發(fā)、強化中間環(huán)節(jié)的監(jiān)管和開放下游市場協(xié)同推進，積極探索利用社會資本、市場化手段解決城市供氣基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的思路和辦法，用無形之手拓寬天然氣直供之路。

 

再次，要加強市場監(jiān)管。

市場機制不順是制約我國天然氣發(fā)展的兩大短板之一。天然氣行業(yè)本身所具有的自然壟斷屬性決定了加強監(jiān)管的必要性。直供作為天然氣市場化改革的重要組成部分，要從提高能源治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的高度著眼，強化監(jiān)管。無論是在競爭性環(huán)節(jié)還是自然壟斷環(huán)節(jié)，目前都缺乏相應(yīng)的監(jiān)管機制和手段。加強監(jiān)管就要涵蓋市場準入、政策執(zhí)行、交易環(huán)節(jié)、交易成本、價格構(gòu)成的全過程，實行信用監(jiān)管、回應(yīng)性監(jiān)管、包容性監(jiān)管，提升監(jiān)管的效能。

 

直供激活“一池春水”。在能源革命的進程中，憑籍更加完備的市場基礎(chǔ)和“放開兩頭、管住中間”思路的落地落細，只要咬住市場方向不動搖，天然氣體制改革的后發(fā)優(yōu)勢必將愈發(fā)彰顯。

來源：中國能源報