山東天然氣直供大反轉，背后有何深意？
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天然氣直供是降低用氣成本的重要手段，但常與城燃企業特許經營權沖突，目前看來實施效果尚不明顯，亟需深化氣價市場化改革。
山東省住建廳日前發布《關于公布行政規范性文件動態清理結果的通知》，對行政規范性文件進行了動態清理。其中，《關于支持和規范對企業天然氣用戶實行直供服務的實施意見》（下稱“《實施意見》”）赫然在列，引發業內關注。
早在2019年11月，《實施意見》由山東省住建廳、山東省發改委聯合發布實施，明確提出支持工業集中區、燃氣集中供暖、熱電聯產等天然氣大用戶（年用氣量5000萬立方米以上）向中石油、中石化、中海油等天然氣生產銷售企業直接購買天然氣，使得山東省成為全國率先發文支持天然氣直供的省份之一。
如今，實施不到兩年，《實施意見》便被清理廢止，背后有何深意？對我國天然氣直供政策又有何影響？
山東直供政策操作性不強
所謂天然氣直供，是指用戶直接向上游天然氣供應商（比如中石油、中石化、中海油）購買天然氣用于生產或消費，不再經由各級管網以及城燃企業層層轉售。這對于減少中間供氣環節、降低供氣成本及終端用戶用氣成本具有重要意義。
近年來，國家相關部門多次發文鼓勵大用戶直供，強調“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制”，多地也相繼出臺了支持大用戶直供的文件。但由于直供政策與城燃企業特許經營權制度間存在矛盾，剝離了城燃企業的大用戶，減少了交叉補貼，因此一直以來在業內爭議較大。
比如此次宣布廢止《實施意見》的山東，曾在文件中提出“新建天然氣直供管道不應違背既定燃氣經營區域劃分（政府特許經營協議）”。
針對山東此次清理廢止《實施意見》，一位山東省相關部門內部人士對記者直言：“實事求是地說，山東省的《實施意見》本就含金量不高，操作性不強，就算不廢止，實際也用不上。因為，一方面，《實施意見》設置的大用戶直供門檻是年用氣量5000萬方以上，相較其他省1000萬方、2000萬方的門檻，是全國最高的。另一方面，《實施意見》要求不能違背既定燃氣經營區域劃分，按照這個要求，山東省內符合直供條件的企業寥寥無幾。”
據介紹，山東省上述《實施意見》出臺后，自2019年底開始，中石油山東銷售公司開始對淄博金晶玻璃有限公司實施直供，年預計可降低用氣成本5700余萬元。但此后由于背后的利益博弈，該直供最終夭折。
陽光時代律師事務所合伙人陳新松告訴記者：“山東這個直供政策本來是要執行到今年底的，現在算是提前終止了。但它并不意味著山東天然氣直供政策的顛覆性調整，應該是準備出臺新的政策，但目前還沒出臺，說明各方面對這個政策的認知程度不同，博弈也比較厲害。”
“歸根結底是政策與法律如何協調的問題”
事實上，除了山東外，自2017年以來，安徽、四川、福建、浙江、廣東、廣西等多地相繼出臺了支持天然氣直供的相關政策文件。比如浙江省發改委于2020年5月就《浙江省天然氣上下游直接交易暨代輸試點規則（試行）》向社會公開征求意見，明確天然氣直供用戶的準入門檻為年用氣量2000萬立方米以上；廣東省發改委于2020年8月發布《關于調整省內天然氣直供事宜的通知》明確指出，年用氣量達到1000萬立方米以上、靠近主干管道且具備直接下載條件的工商業用戶可實施直供。
“各地天然氣直供政策推行的時間不長，都還處在探索階段。另外，由于直供政策目前僅是各省制定的相關文件，相較于特許經營權的法律法規屬性，地位并不高。因此相互之間產生矛盾時只能用協調或溝通的方式解決，并沒有一個非常清晰的規則。在這樣的背景下，目前看來，直供政策的效果還不是太明顯。”陳新松對記者表示。
中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海指出：“國家發文提出要減少供氣環節，降低用氣成本。但至于怎么減少、怎么理順天然氣市場的關系，實際上并沒有更具體的文件。有些地方政府出臺文件，明確提出允許直供。但這就帶來另外一個問題：在現有的政策體系下，對地方具有特許經營權的燃氣企業來說，相當于最賺錢的那部分被拿走了，而對不賺錢的居民用氣部分依然要提供普遍服務，這就造成了權利和義務的不對等。直供政策的提出沒有充分的配套政策，并不成熟。雖然滿足了部分企業的愿望，但對整個市場格局的影響考慮得不周到。”
在陳新松看來，這背后歸根結底是政策與法律如何協調的問題。“大用戶直供屬于政策范疇，但特許經營權是地方政府和燃氣企業依照國家部委的部門規章簽訂的行政協議，比直供政策更能得到法律保護。雖然很多地方出臺的直供政策都強調跟原來的特許經營協議做好銜接，不能直接產生沖突，但具體怎樣銜接，并沒有更高層面的文件和標準。”
理順價格機制是關鍵
對于大用戶直供和燃氣特許經營權之間的矛盾，多位受訪者對記者表示，關鍵在于進行充分的市場化體制改革，進一步理順價格機制。
“交叉補貼沒有得到解決之前，就開始推行大用戶直供，顯然是對履行普遍供氣責任的城燃企業的傷害，并且會削弱城燃企業普遍供氣的能力，最后傷害的是整個區域內所有燃氣用戶。”陳新松說。
上述山東省相關部門人士也表示：“之所以出現目前的問題，表面上是直供政策和特許經營權之間的矛盾，本質是市場化改革決心大小的問題。當年允許大用戶向發電企業直接購電的時候，來自電網的阻力比現在城燃企業的阻力還大，但是現在我們的電力市場化交易程度已經很高，很大部分電量都是通過市場交易實現的，供電公司并沒有虧損。”
“如果取消價格交叉補貼，真正讓市場來決定天然氣的價格，這個問題就很好解決了。讓市場在資源配置中起決定性作用，我們現在還沒實現，說到底還是改革力度不夠，沒有還原天然氣價格的本來面目，附屬的東西太多。”上述人士說。
國家能源局山東監管辦黨組成員盧延國指出，要堅定不移推動天然氣直供。“降低終端氣價是個系統工程，在上游市場未放開、中間管網開放不夠的背景下，通過‘直供’大面積降低氣價，難度很大，但仍然是目前天然氣價格改革中相對容易打開的缺口。直供用戶和城燃企業之間不是零和博弈，而是可以變成一場多贏的合作。”
